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开封市古都文物古迹保护利用做法、困难及建议

 

作为八朝古都,开封是全国首批历史文化名城之一,具有4100余年的建城史和建都史。现有历史文化街区3处、历史文化风貌区3处,国家级历史文化名镇祥符区朱仙镇和省级历史文化名镇尉氏县洧川镇;各类不可移动文物1900余处,各级文物保护单位347处353项,其中全国重点文物保护单位24处27项,省级文物保护单位39处42项,市县级文物保护单位284处;全市现有博物馆32家,馆藏文物十万余件,珍贵文物近万件;有北宋东京城遗址、大运河汴河段遗址等295处不同类型的文化遗址,其中“国保”4处,“省保”4处,市、县级文物保护单位33处,未定级遗址254处。

一、开封文物古迹保护利用的探索实践

长期以来,开封市高度重视古都文物保护工作尤其是大遗址保护和利用工作,积极贯彻党中央“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针和维护古都风貌“保老城,建新城”、“应保尽保”、“保护和利用并重”的原则,合理划定文物保护单位的保护范围、建设控制地带和文化名城的历史文化街区、风貌保护区,加强统筹规划,坚持依法保护,在古都文化遗产的保护管理和开发利用等方面实践和探索并取得积极成果,形成了独具特色的文化景观遗产,“城市格局悠久,文物遗存丰富、古城风貌浓郁、北方水城独特、古风民俗犹存”是开封古城风貌的典型特征。

一是加强顶层统筹。成立市委古城保护和文化旅游发展委员会,建立“十个一”工作推进机制,即一个“文化+”战略引领、一个高规格议事机构市委古城保护和文旅发展委员会统筹协调、一个权威规划古城保护和大遗址保护规划执行、一个国家文化产业园区建设、一个投融资平台和运营管理平台即文投公司和全域运营公司运行、一批文化产业项目建设、一个文化奖章开封文化奖章评选、一批文化节会打造、一个宋文化研究院研究传承弘扬宋文化、一批文化旅游相关行业协会发挥作用,集中研究、统筹解决文物保护、文化事业、城市建设各项工作中的重大问题。探索古城保护地方立法,出台《河南省开封城墙保护条例》《开封市人民政府关于进一步加强文物保护工作的实施意见》等地方法规和规范性文件,加强古城保护法律支撑。在城市建设发展中,将文物部门作为项目建设申报、论证的前置部门,纳入开封市的百城提质城市双修建设例会、城市规划例会、旅游文化名城建设例会等议事机构的组成单位,赋予文物部门建设项目审批一票“否决权”,发挥文物工作在全市经济社会发展中的服务、推动作用。

二是科学编制规划。在古城保护规划及宋都古城风貌保护规划指导下,按照全域规划、全域保护、全域管理、全域经营、全域旅游的“五个全域”路径,先后完成古城区控制性详细规划,宋都古城风貌保护规划、开封城墙保护规划等26项专题规划和19个重点区域和重点地段的城市设计。编制《开封宋都古城保护与修缮规划》,为优化古城布局、恢复古城风貌、展示宋风宋韵提供科学的指导。

三是维护古都历史风貌。将“新宋风”定位为城市建设风格,开展开封城墙本体修复、周边环境整治工程,先后实施书店街、鼓楼街、马道街和双龙巷等历史街区、历史风貌区的保护工作,使其成为特色鲜明的历史风貌保护区。全城已形成开封独有的“小式建筑、简约仿古(宋)、灰色基调、限高15”古都风貌控制风格。

四是实施遗址保护展示工程。积极探索在土地收储后出让前开展考古调查、勘探和发掘工作,有效提升工作效率,降低企业投资成本。吸引社会资金投入大遗址保护,与海龙集团合作启动顺天门(新郑门)城摞城遗址建设项目,更好展示开封“城摞城”的历史奇观。文物部门与多家机械钻探设备厂家沟通研发,从江苏无锡通达探矿机械厂引进改进过的SH—30地质工程钻机,运用于开封城区内的地下文物钻探,解决黄泛区水位高,泥沙淤积厚无法钻探的困难,并向黄泛区相邻地市推广使用。

五是展现古都文化特色。已建成并对外开放全省面积最大的地级市博物馆,启动故宫文物数字化馆•开封分馆及故宫学院开封分院的建设,完成刘岘纪念馆的展览布置和免费开放等工作。对非国有博物馆建设方面加大政策扶持引导,实行标准化和星级化管理,目前全市非国有博物馆和行业博物馆达到26家,收藏可移动文物近10万件(套),约3万件可移动文物得以展示,每年举办50多个专题展览,年接待观众150多万人次。发展特色文化产业,每年确定十大重点产业项目,深入挖掘开封菊花、书法、汴绣、官瓷、木版年画、豫剧祥符调等文化内涵,先后高标准打造“一湖两巷三园九馆”“三园五馆一中心”等重大文化项目。全市文化产业增加值占GDP比重达到5.64%,高于全省、全国平均水平。

二、文物古迹保护和利用中的主要障碍和困难

一是遗址保护与城市建设之间的矛盾日益凸显。由于黄河泛滥堙没等原因,现今开封市地下普遍埋有宋金、明代开封城的文化遗存,而且由于掩埋深度大,历史上扰动较少,基本未遭到大的破坏。但开封古城区人口密度大,用地紧张,尤其是古城保护对古城区内建筑物高度的控制,使地下空间的开发成为古城建设的探索方向,在技术层面缺少对地下空间管控层面的具体要求,如开发强度、深度等不明确,造成文物保护和地下空间利用的矛盾比较突出。

二是古城保护中的容积率问题有待破解。开封市对古城内建筑高度控制较严,总体限高15米以内,同时为了更好体现古城特色,在用地改造中鼓励低层院落式布局,但这种形式开发强度较低,不能满足国土部门的容积率不低于1.0的要求。

三是古城区基础设施和人居环境亟待改善。开封古城区居民住宅多为上世纪中叶的老建筑,古城区道路系统以传统尺度街巷为主,一般宽度较窄,且线型较为曲折,保护传统街巷空间与满足现代交通需求存在矛盾。为了保护街区的历史肌理和风貌,在具体修缮中,建筑间距和街巷宽度与现行的消防、市政、交通等国家相关规范有较大的冲突。

四是现有法律法规在执行过程中存在“落实难”问题。现行法律法规文件的内容往往以明确保护的对象、保护的内容与方法为主,缺乏对保护运行过程中具体管理操作所涉及的法律问题、规划的界定。如保护中具体范围的确定方式、保护管理的机构设置与运行程序、监督反馈机构的设置与运行程序、保护资金的来源与金额比例以及违章处罚规定等均无具体规范, 造成在实际操作过程中法规的执行存在相当大的弹性与出入。

三、保护与利用古都文物古迹的建议

一是加快制定古都保护法律法规。在旧城改造中,为避免出现历史性破坏、系统性受损、标志物缺失等问题,亟需从国家层面制定《古都保护法》,从古都的整体保护角度确定各自保护重点、各级政府和社会团体、公民的责任和义务,对屡禁不止的破坏行为明确制约措施,切实完善保护细则,从法律上指导和规范古都城市的保护开发利用,在发展过程中保持古都城市的历史文化特色。

二是强化国家层面科学编制整体规划。建议从国家层面根据每个古都特点,统筹编制古都风貌保护规划,以此规划作为管理和建设的科学依据,在不同层面进行科学引导和控制,明确古都功能定位,有效疏解古城人口和现有功能,实现功能转换、古城保护和发展的有效结合,确保古都风貌得以妥善保护。通过《规划》的形式确定古都更新的原则和方法,明确古都整体风貌、重点历史文化街区和文化遗产等保护模式,设立一套古城更新改造的审批程序,避免大拆大建,过度开发,使古城的更新、改造、保护、利用能够有序进行。

三是在开封探索设立“古都保护与利用示范区”。针对开封城墙(含城墙)围合的13平方公里内文化遗产相对集中、六座城址上下叠压这一独特文化景观地理现象,依托开封宋都古城文化产业园区协调文物、规划等部门进行统筹管理,设立古都保护与利用示范区,定期或不定期组织国际和国内知名的文物、历史、规划、建筑、文化旅游等相关专家对文物和古都保护利用进行深入研究,引导并有效推动文物的积极展示利用;加强新技术、新工具在古都文物勘探中的应用,重点优先勘探还原北宋城池布局、形制等,科学制定遗址保护范围;实施皇城遗址的全面保护利用,实施内城、外城重点区域、重点部位的遗址展示工程,在具备条件的区域建设遗址公园,局部进行考古发掘。示范区创造的古都保护、城市考古方面经验可在全国推广。(开封市文化广电和旅游局)

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